苏联苏联·苏联地方行政体制

Posted 2022-07-26 行政

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苏联苏联·苏联地方行政体制

苏联·苏联地方行政体制

苏维埃成立的初期，在处理中央与地方关系问题上受到了列宁的关怀和领导。列宁提出的民主集中制，是正确处理中央与地方关系的基本原则，为苏维埃地方行政体制的建立奠定了理论基础。苏联地方行政机构是适应行政区划建立起来的。行政区域分成多少层级，地方国家机关也相应分为多少层级。苏联划分行政区域考虑到两个主要的因素：经济因素和民族因素。据统计，苏联由15个加盟共和国所组成，设有20个自治共和国，6些边疆区，121个州，8个自治州，10个自治专区，3075个区，2059个市，619个市辖区，719个镇和41374个村苏维埃。苏联的行政区可划分为五级：第一级，联盟中央; 第二级，加盟共和国; 第三级，自治共和国、边疆区、州、自治州; 第四级，区; 第五级，村(镇) 苏维埃。但由于各加盟共和国下面的区划不同，其层级也就有所差别。按苏联的说法，加盟共和国是一个享有主权的国家，其主权仅受苏联宪法规定的限制，但它还保留自由退出苏联的权利。但这种自由退出苏联的权利在历史上从来没有实现过，而实际上它是苏联境内最高一级的地方行政单位。不过，因为它是联邦制的组成单位，所以与单一制国家的一般行政区域单位也稍有不同：它有根据苏联宪法模式制定的本共和国的宪法，有它自己的最高国家权力机关和最高国家管理机关。其最高国家权力机关是加盟共和国最高苏维埃及其主席团。加盟共和国的最高国家管理机关是加盟共和国部长会议，负责统一和指导共和国各部、各国家委员会和所属机关的工作。加盟共和国的部有两种：联盟和共和国部，一方面隶属于加盟共和国部长会议，另一方面又隶属于同名称的联盟兼共和国部; 共和国部则直接隶属于加盟共和国部长会议。自治共和国是苏联民族区域自治的一种形式，是一级地方行政区域单位，其行政地位相当于州。边疆区是苏联地方行政区划的特殊环节，构成边疆区一般有三个条件：离中央比较远，人口超过100万; 其境内包括有自治州; 其行政地位在加盟共和国之下，与州基本相同。州是包括工业中心和农业区复杂的经济综合体，各州的面积和居民数量差别很大，每个州平均设有20—40个区和若干州辖市。自治州是区域自治单位，行政地位与州相同。自治专区也是苏联的民族区域自治单位，它包括在边疆区或州之内，下设区和专区辖市。区是苏联行政区划的基本环节，每个区的面积有数百甚至数千平方公里，平均有2—6万人口，下设村和镇。村(镇)苏维埃是苏联行政区划的基层单位，可以由一个居民点构成，也可以由几个居民点构成。苏联的市有三种：加盟共和国辖市; 自治共和国、边疆区、州、自治州辖市; 区辖市。人口不少于10万的大城市设有市辖区。苏联从边疆区(州)到村的各级地方国家权力机关称人民代表苏维埃，它由选民直接选举产生，每届任期二年半，活动形式是会议。边疆区、州和区人民代表苏维埃的常会一年不得少于4次，村(镇) 人民代表苏维埃会议每年不得少于6次。由各级人民代表苏维埃选举产生的执行委员会，是苏联的地方管理机关，即地方政府。其组成有主席1人，副主席若干人，秘书1人，委员若干人。较小的村苏维埃由苏维埃主席、副主席和秘书组成村的执行机关。执行委员会对同级苏维埃和上级执行委员会负责并报告工作，也要对当地居民报告工作，每年至少一次。为了实现对业务部门的领导和管理，执行委员会下设处和局。村一级则不设立专门的部门机关，其职能由苏维埃执行委员会行使。执行委员会所属的处和局的领导体制是双重领导制，一方面它从属于同级的执行委员会，另一方面它又从属于上级有关的部门管理机关。各处、局的领导人由执行委员会提名，由苏维埃批准，但事先要争得上级有关部门机关的同意。在处和局的机关内部实行一长制。处和局的领导人在自己职权范围内，根据并为执行苏维埃及其执行委员会的决议，以及上级机关的法令发布指示和命令。这些指示和命令，对于下级苏维埃执行委员会同名称的部门管理机关，对于该苏维埃所主管的机关和企业，均有约束力。苏联中央地方的职权范围，在理论上是根据集中领导和分级管理的原则划分的。由于苏联是一个联邦制的国家，在中央与地方的职权划分上就有其不同于单一制国家的特点。联盟中央固然高度集权，但作为联邦成员国的加盟共和国也享有广泛的权限，有的权限是单一制国家的地方行政单位所没有的。苏联宪法和有关法律、法令对联盟中央和各级地方机关的职权划分作了明确的规定。1. 立法权的划分：制定苏联宪法和全苏性的法律属联盟中央的职权; 各加盟共和国有权制定适合本共和国特点的宪法和法律。为了保证法制的统一，苏联宪法规定，由联盟中央制定苏联和各加盟共和国的立法基础，各加盟共和国的立法必须根据联盟中央所确定的立法原则; 如果加盟共和国的法律同全联盟的法律发生抵触时，则以全联盟的法律为准。另外，自治共和国也是享有立法自治权的区域单位，它有权制定适合于本地区的宪法和法律，但必须符合苏联和有关加盟共和国的宪法和法律。至于其它各级地方政权机关则不享有立法权，只能在法律赋予的职权范围内颁布决议和指令，这种决议和指令是根据法律并为执行法律而颁布的，在本地区对一切企业、机关、组织和公民具有强制力。2. 外事权的划分：苏联的外交政策权属联盟中央，只有联盟中央在国际关系中有权代表苏联，处理苏联同外国和国际组织的联系，决定战争与和平问题; 由于加盟共和国是主权国家，因此也享有一部分外交权，可以同外国缔结条约以交换外交和领事代表，参加国际组织的活动，但必须遵循联盟中央所确定的外交原则和程序，并由联盟中央协调各加盟共和国的对外关系。3. 经济管理权的划分：苏联的经济管理权可划分为三级：第一级，联盟中央直接行使的经济管理权，主要是管理那些关系国民经济全局的部门，如机器制造、电站、化学工业、民航、海运、国防工业等。第二级，联盟和加盟共和国共同行使的管理权，主要是对轻工业、、食品工业、肉乳工业、渔业、木材工业和建筑材料工业的管理。第三级，共和国地方行使的管理权，主要是对地方工业、农业和生活服务业的管理。为了协调中央与地方的关系、发挥地方机关在经济建设中的作用，苏联法律规定，地方机关有权对本地区的中央和上级所属企业、机构和组织在土地使用、自然保护、建筑和劳动资源使用、消费品生产以及对居民的社会文化服务、生活服务和其它服务方面的活动实行监督。4. 对财权的划分：苏联的财政权也是按集中领导分级管理的原则划分的。预算分为三级：联盟预算、加盟共和国预算和地方预核。这三级预算各有它的财政收入。财政支出也按级划分：属于联盟的企事业，由联盟预算开支; 属于加盟共和国的企事业由共和国预算开支; 而地方预算支出，主要是用于发展地方工业、农业、水利、城市建设、社会福利和文化教育事业。总的说来，苏联中央与地方的职权划分，是体现中央高度集权原则的。凡属全局性问题都由联盟中央统一掌握，各级地方行政机构有责任保证中央的决策和措施在本地区内得到贯彻和执行。地方性的事务虽由地方自主地管辖，但中央也要对它实行一般的领导和监督。这种中央高度集权的体制，有利于集中人力财力去解决国家的中心任务，避免政出多门，各行其是，滋长地方分散主义和本位主义; 其不足之处是统的过死，抑制地方的积极性和创造性，这有待于在改革中加以解决。

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