清朝军机处权限述论

Posted 2023-01-05 军机处

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清朝军机处权限述论

清朝军机处权限述论

　　军机处的设立，是清朝中枢机构的重大变革，标志着清朝君主集权发展到了顶点。此前，清一直沿袭满洲贵族议事的旧制，努尔哈赤时期形成的八和硕贝勒共议国政制度，后转化成议政王大臣会议，以处理军、政、宗室等重要事务。但议政王大臣会议对皇权多有掣肘，康熙帝亲政后，铲除鳌拜集团，不断削弱议政王大臣会议的权限，民政事务由内阁大学士或六部会议具奏，议政王大臣只议国家典章制度及军事要务。设南书房后，始由汉人翰林参预撰拟诏旨。

　　雍正继位后，进一步削弱八旗王公权势，议政王大臣会议的作用日渐衰微。雍正三年（１７２５年），撤消了总理事务王大臣制。雍正七年（１７２９年），清军两路出师西北，因内阁距离皇帝的内廷较远，传递军报及承旨发送多有不便，雍正帝谕令在内廷设军需房，专门办理军机要务。王昶的《军机处题名记》说：“雍正七年，青海军兴，始设军机房。”可见，军机处开始是称为“军需房”或“军机房”，由怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡等参与军机要务。随后改称军机处。１７３２年，铸造“办理军机印信”，军机处成为常设机构。

　　１７３５年，弘历即位，是为干隆帝，十月，废军机处，改设“总理事务处”。原办军机事务的大臣，有的改为“协办总理事务”，有的回到了本任。然而，由于军机处对加强皇权的作用，使得年轻的弘历在废军机处两年后，又于１７３７年十一月谕令大学士鄂尔泰等仍办理军机事务。此后，军机处不但常设不废，而且处理的事务也越来越多，职权比雍正时都大。干隆五十六年（１７９１年），议政王大臣会议废止后，内阁变成只办理例行事务的机构了。嘉庆年间，军机处日趋巩固，职权亦日趋发展扩大。同治初年，两宫皇太后“垂帘听政”，复设议政王，但这时的议政王是明令在军机处“行走”的，议政王与军机处同为一体，军机处的权限反而得到加强。至宣统三年（１９１１年）四月，清政府为君主立宪成立责任内阁，执政一百八十多年的军机处正式退出了历史舞台。

　　军机处原并非国家正式机关，清《会典》只称“办理军机处”，无公署，办公的地方不称衙署，仅称“值房”。军机大臣的值房称为“军机堂”，开始仅有板屋几间，后来才改建瓦屋，军机章京的值房，最初有屋一间半，后来才有屋五间。可见，军机处建立初始是临时性质的机构，雍正、干隆两朝会典，均未列军机处。虽如此，自雍正七年设军机处以来，除干隆初中断两年外，就一直是独立于议政王大臣会议、内阁之外的一个常设机构。至嘉庆修会典时，始把军机处列为正式机关。

　　无论军机处是与不是正式的国家机关，它的职官都不是正式的专员，而是原官兼职，品秩都不低。军机处的职官有军机大臣与军机章京。军机大臣有“大军机”之称，军机章京俗称“小军机”。大军机重任在肩，是军机处职能的主要承办者，小军机主要负责撰拟文稿、记录、注档册等事务性工作，相当于现在的秘书之类。军机大臣由满、汉大学士、尚书、侍郎等兼任，兼任不再加品级和俸禄。军机大臣之任命，并无制度上的规范，完全出于皇帝的意志，以实现皇权专制为准。

　　清顺治以来，对亲王多加防范，大权相授非常慎重，但属于皇帝的亲信，又忠实可靠的，往往在军机处主其事，如雍正时的怡亲王允祥，嘉庆时的成亲王永王星，咸丰、道光年间的恭亲王奕忻、庆王奕、端王载漪等等，他们都是皇帝得心应手的工具，召之即来，挥之即去。他们的名次，约以官位高低及行走先后为序，也有经皇帝指定的。军机处设有领班一人，总揽一切。军机大臣虽是兼职，但奉旨承诏，指挥百官，其权力超越大学士。史称“世谓大学士非兼军机处不得为真宰相”。

　　可见，军机大臣地位之特殊。他们一般能文能武，出将入相，既熟悉部院事务，又能指挥军事，雍正时的鄂尔泰就是这样。他出身进士，先后任广西巡抚、云贵广西三省总督，１７３２年任保和殿大学士、兵部尚书，进而为军机大臣。满汉军机大臣都没有定额，根据《清史稿·军机大臣年表》的记载，初设军机处时为三人，以后则加到四、五人至八、九人，最多到十一人。军机章京虽不如军机大臣位高权重，也不同于各部院衙门的一般官员，他们接近权力中心，熟悉政情军务，容易得到升迁。所以，军机章京的选拔，慎重又严格，须“人品端方”，“年富力强”，“字画端楷”者，尤其注重“选庶官之敏慎者”（《枢垣记略》卷二二）。

　　军机处的特点是办理军政要务，“为办理枢务承写密旨之地，以严密为要，军机大臣传述朕旨，令章京缮写，均不应稍有泄漏”（《枢垣记略》卷一四）。皇帝召见军机大臣，太监均不得在侧，即使王以下文武满、汉大臣，没有皇帝“特旨”，均不得擅入军机处值班房。值班房的门前、窗外均不准闲人窥视。皇帝甚至派都察御史在军机处旁边监视，如发现问题可“参奏”，严惩不贷。军机大臣也不得结交外吏，防止结党营私。这样严密的防范，自然事涉皇权统治、国家利害的根本。

　　军机处初设时，所掌仅限军务，但后来事权逐渐扩大，以至军政大计，莫不总揽。据王昶《军机处题名记》所记：“内而六部卿寺及九门提督、内务府太监之敬事房，外而十五省、东北奉天、吉林、黑龙江将军所属，西南至伊犁叶尔羌将军、办事大臣所属，迄于四裔诸属国，有事无不综汇。”凡巡幸、谒陵、经筵、蠲赈与朝内侍郎以上，外省知府、总兵以上，黜陟调补，以及晓谕中外谕旨，称为“明发”；告诫臣工，指授方略，查核政事，纠正处理不当的刑狱，称为“寄信”（廷寄）。“明发”交内阁，转发部科；“寄信”密封交兵部驿马递送，注明日行三百里或四、五、六百里，以至八百里。内阁、翰林院撰拟不当，下军机处审定。军机大臣还被派往各地调查，处理各种重要事件等等。概括起来，军机处主要承办：

　　（一）为皇帝撰拟发布上谕。皇帝的上谕，或因官员奏请而下的谕旨，都有军机大臣秉承皇帝之意，拟写呈阅，经由皇帝审定以后，其中需要明示天下共知的，交与内阁明发，事关机密的或个别谕行的，由军机处密发，称廷寄或寄信。

　　（二）办理皇帝交议的大政。重大机要，皇帝不能裁决的，交由军机处议奏，或由军机处会同有关衙门议奏，随时为皇帝提供参考。

　　（三）参与文武官员的选任。京内外高级文武官员应升应补之人，由军机处提交名单，最后由皇帝筛选任用。

　　（四）考察行军路线及军备物资。根据军事需要，考察山川险要及兵马粮草，随时供皇帝查询。

　　（五）奉旨与有关部门共同处理重大案件。军机处奉旨可以会同刑部或其他部门审讯重大案件，共同酌定处理。

　　（六）以钦差身份到各地督察政务，处理各种重要事件并回奏皇帝。

　　从上述军机处的主要职掌来看，军机处确为“天下政务之总汇”。它从内阁分割出了部分重要权力，其实权超越了内阁，并完全取代了过去的议政王大臣会议。内阁成为只是办理例行事务的机构，一切军政大事均归于军机处处理。

　　军机大臣与皇帝在一起，出没于宫廷之间，每日都奉旨出政。皇帝行动所到的地方，军机大臣也无不随从在侧，随时发布谕旨，迅速批交官员办理，所发密旨不经其他衙门，没有繁多的手续，行事快捷，效率高，这就大大加强了王朝的统治效能，军机处确实成为清朝的中枢机构，正如《清史稿·军机大臣年表·序》中所说：“……军国大计，罔不总揽。自雍、干后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处，盖隐然执政之府矣。”

　　但军机处的权力体现的是皇帝的权力，是皇帝意志的实现，它并没有自己独立执掌的权力。每日承旨书谕，须经皇帝审阅同意，方可发出，议奏军政大计须合朕意，督察政务、审讯案件也须秉承皇帝的旨意，就连军机处的印信也收藏在“大内”，用时由军机章京亲到内奏事太监处“请印”，用完即刻送回。道光时，各处发往军机处的奏折必须先经皇帝之手之后，军机大臣才能阅览。

　　所以，军机处一直处在皇帝的严格控制之下，军机处的职官参与决策，但无最后决定权，只是皇帝得心应手的工具。它体现了清代皇权专制统治的高度发展，体现了我国封建社会末期封建专制主义强化的重要特点。

清朝军机处简介

清朝军机处简介

　　军机处，清代官署名。亦称“军机房”、“总理处”。是清朝中后期的中枢权力机关。

　　雍正七年（１７２９），因用兵西北，以内阁在太和门外，恐漏泻机密，始于隆宗门内设置军机房，选内阁中谨密者入值缮写，以为处理紧急军务之用，辅佐皇帝处理政务。十年（１７３２），改称“办理军机处”，简称“军机处”。

　　军机处的设立是清代中枢机构的重大变革，标志着清代君主集权发展到了顶点。军机处成立于雍正七年（１７２９年），初名“军机房”，不久改称“办理军机处”，干隆以后省去“办理”二字，遂简称为“军机处”了。军机处本为办理军机事务而设，但因它便于发挥君主专制独裁，所以一旦出现之后，便被皇帝抓往不放，不但常设不废，而且其职权愈来愈扩大。军机处的职官有军机大臣，俗称“大军机”，有军机章京，俗称“小军机”。军机大臣由皇帝从满、汉大学士、尚书、侍郎等官员内特选，有些也由军机章京升任。军机大臣之任命，其名目为“军机处行走”，或“军机大臣上行走”。所谓“行走者”，即入值办事之意。军机大臣没有定额，军机处初设时为三人，以后增加到四、五人至八、九人，最多至十一人。军机章京初无定额，至嘉庆初年，始定为满、汉章京各十六人，共三十二人，满、汉章京又各分两班值班，每班八人。军机章京之任命，或称为“军机司员上行走”，或称为“军机章京上行走”。

　　军机处成立后，议政王大臣会议于干隆五十六年（１７９１年）废止了，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切机密大政均归于军机处办理。军机处总揽军、政大权二端，真正成为执政的最高国家机关。军机大臣无日不被召见，无日不承命办事，出没于宫廷之间。皇帝行动所到的地方，军机大巨也无不随从在侧。但军机处完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书处。军机处在权力上是执政的最高国家机关，而在形式上始终处于临时机构的地位，不像正式国家机关的样子。军机处办公的地方不称衙署，仅称“值房”。军机大臣的值房称为“军机堂”，初仅板屋数间，后来才改建瓦屋。军机章京的值房，最初仅屋一间半、后来才有屋五间。军机处也无专官，军机大臣、军机章京都是以原官兼职，皇帝可以随时令其离开军机处，回本衙门。军机大臣既无品级，也无俸禄。军机大臣之任命，并无制度上的规定可供遵循，完全出于皇帝的自由意志。军机大臣的职务也没有制度上的规定，一切都是皇帝临时交办的，所以军机大臣只是承旨办事而已。“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”，这些都说明军机处是皇帝集权的最好的工具。

　　海淀军机处

　　崔墨卿

　　军机处顾名思义，它是皇帝处理军国大事的机密之地，本应当设在皇宫内院，而海淀地处京城西北郊，军机处从何而来呢？事情怪就怪在海淀特殊的地理位置所致。

　　在当年的海淀镇上有一条著名的商业街，名叫老虎洞。此街长约一华里，东西走向，街道虽然不宽但商店林立繁荣异常，吴德利荣店、义兴号当铺、保丰斋糕点铺、长生堂药店以及各种档次的饭店茶馆酒肆。在老虎洞北侧偏西的地方有一条小胡同，因清朝的军机处设在胡同里面，因此它自然就被当地人叫做军机处胡同了。

　　军机处是清朝入关后第三个皇帝雍正，于雍正七年（１７２９年）对准噶尔策妄阿拉坦布用兵时设立的。军机处起源于清太祖努尔哈赤当年的诸王贝勒大臣议会，也就是一切军国大事，包括皇帝继位与立储，都要在诸王贝勒大臣议会上决定（顺治登基也是如此）。到了康熙帝执政以后，为处理事务方便，皇帝在离寝宫较近的地方设立了一个南书房，较之诸王贝勒大臣议会有了一定进步。雍正继位以后觉得南书房仍有许多弊病，使皇帝不能了解民情，因此特在雍正七年下旨，设立了一个军机处。

　　军机处设有军机大臣上行走和军机大臣上学习行走，统称办理军机大臣，下设有军机章京和笔帖式等一干办事人员。皇宫内的军机处最初设在干清门外，不久迁至干清门内，与康熙皇帝当年的南书房相临，最后移至隆宗门西边，总之它都没离开皇帝寝宫养心殿。军机处首辅满族大臣是康熙诸皇子中与雍正最为密切的皇十三子和硕怡亲王允祥，而汉族首辅大臣是历经顺治康熙两朝的元老重臣张廷玉，从这里可知军机处在雍正皇帝的心中是何等的重要。

　　海淀的军机处是随着畅春园与圆明园初具规模以后，每逢盛夏来临，皇帝都要到这里避暑消夏，康熙帝长住畅春园，而雍正帝则长住圆明园，皇帝既然长住这里，他的心腹重臣们自然不能离开左右，在海淀一带建一处军机处办公的地点是顺理成章的事，海淀军机处就这样诞生了。军机大臣们在此办公后，为方便起见在海淀一带纷纷建起了个人的私宅别院，如雍正朝第一任军机大臣中的平郡王福彭，乃礼亲王纳尔苏之子，他就在海淀镇西南侧建了一座占地近百亩的花园别墅，它就是今天所谓的海淀大观园，又称乐家花园。

　　海淀镇的军机处胡同长约一里，南北走向，上世纪末尚有遗迹可寻，称军机处胡同。但此时的军机处胡同成了典型的半截胡同，北半截已于解放初期修筑西直门至颐和园的公路时，把它拦腰斩断了，成了北大校园的一部分，据说只有当年的两棵百年以上的老槐树可以佐证这段历史了。而它的南半截仍称军机处胡同至２００２年，因为修筑五环路，它也被夷为公路的路面和绿化带了。

　　军机处自设立以来，到１９１１年清王朝灭亡，历经了１８０余年，自雍正朝起，所有王公大臣贝子贝勒及历史名臣无不光顾此处，议论朝政，指点江山，可谓饱经了历史沧桑。

　　一九三四年美国友好人士埃德加·斯诺在燕京大学教书时，也曾入住过海淀军机处胡同的八号院内的一所大宅门里，但它的原址今天已是高楼林立的北大学生宿舍了，海淀军机处从此也从北京的地图上消失了。

　　清朝强化专制统治，进一步加强皇权。雍正时，设立军机处，处理军政大事。军机大臣由皇帝选派远亲信的满、汗大臣组成，完全听命于皇帝。

　　军机处的保密制度

　　军机处职掌着每日晋见皇帝，共商处理军国大事，并奉旨对各部门各地方负责官员发布指示的重要使命，因此它在清廷中具有举足轻重的地位。

　　但是，军机处在清代初设阶段，由于无保密制度。时有部院官以启事画稿为名，侦探消息传播街市，目为新闻。造成清廷许多军国要事的严重泄密，其后果是可想而知的。这严酷的教训，使清代军机处不得不对保密规制进行强行规定。据清吴振木或《养吉斋丛录》载：军机处自清朝嘉庆以后其保密规制始严，规定凡军机大臣只准在军机处输本日所奉谕旨，部院稿案不准在军机处输，司员不准至军机处启事，军机章京办事处（章京系专职办事官员）不许闲人窥视，王以下及文武大臣不准至军机处与军机大臣谈论。至于通谕王公大臣之事，在干清门阶下传述，不许在军机处传述。并命科道官一人轮日至隆宗门内纠察。与此同时，军机处所收到的各类奏折和皇帝石朱批的谕旨，都有一整套严格的保密管理规定，每日奏折，于寅卯二时发下，由军机章京分送各军机大臣互阅。凡皇帝在奏折上批有“另有旨”、“即有旨”的奏折，由军机处章京贮于专门的保密奏折，由军机处章京贮于专门的保密黄匣中，交军机大臣捧入请旨，然后由军机大臣根据皇帝的旨意，命军机章京起草谕旨，经皇帝石朱笔改定后，交各部院速议速办。为防止文件在传递过程中的失密，由军机处将文件密封后交兵部捷报处递往。

　　在文件的封袋上，分别规定右书“办理军机处封”，左书“某处某官开拆”，至于皇帝亲笔改定的谕旨，在封袋上，则居中大书“传谕某处某官开拆”，其封口及书年月日处皆钤印……除此之外，皆使领者（领取文件者）注明画押于簿中，谓之“交友”。这可谓保密责任到人了。

　　清军机处还实行了严格的归档保密规定，值日章京……凡本日所奉谕旨，所递片单，均钞钉成册，按日递添，月一换，谓之“清档”。凡发交之折片，由内阁等处交还及汇存本处者，每日为一束，每半月为一包……均责成章京检覆无讹，按季清档，月折及各种存贮要件，收入柜中，值日者亲手题封，谓之“封柜”。清军机处还设有专门的档案房，有专职的保密人员管理这些档案，由此而使军机处的保密工作做得非常之好，同时，为后代留下了许多难得的珍贵史料。军机处的建立，标志着我国封建君主集权的进一步强化。

　　军机处的效率

　　军机处的办事效率很高。根据内阁制度，下属官员有事题奏，或皇帝颁发诏旨，都是经过层层机构，辗转交送，常常要花费很多时间。军机处则不然，一切均由大臣和章京通同办理，皇帝有谕，随时奉诏承办，而且必须当日事当日毕。在通常情况下，军机大臣每日早５点左右进宫应召觐见皇帝，有时一天召见数次，主要是承受谕旨，然后回堂拟写。起先由大臣亲自主稿，后来才改由章京起草，大臣拟定。经皇帝认可后，按照谕旨的性质分“明发上谕”和“廷寄上谕”两种形式向下传达。明发上谕指交内阁发抄，宣示天下。廷寄上谕因奏请而降旨，事属机密，由军机大臣直接密寄具奏人。廷寄需封入信函，交兵部加封，发驿驰递，根据事情的缓急，或马上飞递，即日行３００里，或４００里，或５００里，或６００里加急，一律由军机章京在封函上注明。封口及年月日处，加盖“办理军机处”银印。如遇特别机密紧要的密谕件，则由军机大臣自行缮写封固，上写“军机大臣密寄”。这一套廷寄制度，减少了很多中间环节，大大加快了办事速度。

　　军机处的日常工作

　　１、发折：奏事处将官员奏折下发军机处。

　　２、接折：军机章京将奏折送军机大臣阅。

　　３、见面；军机大臣将奏折送皇帝处请旨。

　　４、述旨：将皇帝旨意拟成谕旨再交皇帝御览。

　　５、过朱：皇帝朱笔改定奏折。

　　６、交发：将谕旨下发有关衙门实施。

　　７：开面：谕旨以年月日为序抄录备案。

　　８、交折：将原奏折交内奏事处。

　　９、月折：将奏折复本每月一编。

　　１０、随手：将谕旨、奏折重点二季一编。

　　１１、封柜：将月折、随手档收柜题封。

　　与明代内阁的区别

　　明朝的内阁最初和清朝的军机处类似，是辅佐永乐皇帝处理政务的机构，是一个纯粹的秘书机构。但是随着后来的皇帝的精力和能力下降，内阁逐渐有了一定的决策权，可以决定国家政务的，明朝的内阁首辅在某种程度上是行使相权的，比如著名的张居正，通过和司礼监太监的勾结，实际上是行政权集中于一身的地位。尤其是到了明朝后期，像万历那样几十年不上朝，国家政务都靠内阁去打理。

　　而清朝的军机处则纯粹是一个秘书机构，军机大臣只是提出建议、执行皇帝的决策，决策权都在皇帝。

　　但是制度是一方面，关键在于清朝皇帝勤政，军机处始终是皇帝的秘书机构。而明朝皇帝懒惰，才使得内阁逐渐摆脱了纯粹的秘书机构，拥有了一定的行政权力，如果明朝皇帝都像朱元璋和朱棣那么勤政，内阁的权力就小多了。

　　明代的内阁大学士以六部尚书和曾任经筵讲官的来兼任，他们的地位就尊严了。明朝大学士的官衔，始终是某部尚书兼某殿（阁）大学士。明代内阁大学士的品级虽然只有五品，但内阁还算是国家的正式官署，成员是有品级的国家官员，其任免是有规章制度的。

　　军机处最初在编制上只是一个临时机构，类似今天的某某领导小组、某某办公室，而非一个正式机构，其成员无品级，组成完全由皇帝任意安排。内阁大学士，还可以勉强称为国家大臣，而军机大臣则只算是皇帝的私人秘书。随着后来的发展，成为事实上的正式机构。

　　拿张居正来举例，大臣给皇帝上奏章，还要给内阁报一份，一式两份，到了清代则不然，只有给皇帝的一份，军机处只是皇帝的秘书机构，经手就完了。

　　清代政府发布最高命令称上谕，上谕分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，经筵，救荒，以及中央政府尚书，侍郎，地方政府总兵知府以上的升降，以及晓谕中外诸事，都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部，这是中国向来的惯例。寄信上谕是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。或者要交给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知的。

　　后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕，由军机处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”。军机大臣，名义上是大臣，照制度法理讲，并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首长。

　　全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。这不是全国政治，一切都变成秘密不再公开。

　　明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相废了，而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了，须负责。皇帝做错了，可以不负责。除这一区别以外，明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这一限度。唐宋诸代的诏敕，宰相一定要盖章，没有宰相的章，就不成为诏书。清代行政反而成了私下的秘密，自然比尚有制度可循的内阁制又大大进了一步。

　　因此，军机处的设置可以说是中国几千年来的君主专制制度达到顶峰的重要标志。但是需要说明的是，君主专制的顶峰离不开皇帝个人的勤政。